· Città del Vaticano ·

Lo Stato non è morto viva lo Stato

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Conversazione con il giurista Sabino Cassese

03 ottobre 2020

Con la globalizzazione il concetto e la funzione di Stato passano attraverso una trasformazione profonda e, forse, incontrollata. Quanto questo sia avvenuto nella consapevolezza delle leadership internazionali non è facile dirsi. Come non lo è stabilire se e come il fenomeno sia governabile. «Con la globalizzazione gli Stati hanno dovuto conquistarsi una legittimazione dall’alto: certo, erano già legittimati dai cittadini, ma ora, a differenza dell’epoca pre-globalizzazione, lo sono anche dalla comunità internazionale, restia a tessere e mantenere relazioni con Paesi irrispettosi di alcuni princìpi universalmente riconosciuti», riflette Sabino Cassese, giudice emerito della Corte Costituzionale e professore presso la School of Government della Luiss, in questa intervista rilsciata a «L’Osservatore Romano».

Gli Stati poi hanno accettato di riconoscersi in una rete, che costituisce parte integrante stessa della globalizzazione...

Esatto. Inoltre, nella "rete", composta da circa due mila regimi regolatori globali, gli Stati giocano un duplice ruolo: da un lato, la legittimano, dal momento che i regolatori internazionali non hanno una base democratica diretta, dall'altro, sottostanno alle sue regole, derivanti da una condivisione di responsabilità e poteri a livello globale. La governabilità di questo sistema dipende dagli interessi che i protagonisti nutrono nella cooperazione. Per esempio, gli Stati Uniti attualmente sono a favore del bilateralismo, non del multilateralismo: un atteggiamento di fondo che, però, non può essere spinto oltre misura, poiché si ritorcerebbe contro gli stessi interessi di alcuni loro soggetti: colpirebbero, ad esempio, le Big Tech, società americane, ma operanti in tutto il mondo.

Esiste dunque un duplice rapporto tra Stato e globalizzazione?

Lo Stato è oggi, in primo luogo, un terminale operativo della rete globale. L’Onu, per esempio, si avvale degli Stati: li appoggia e promuove. E persegue i propri scopi avvalendosi di forze armate nazionali. Questo per sottolineare quanto inizialmente detto, ovvero che i singoli Stati poggiano sulla legittimazione popolare, ma anche da quella sovranazionale non possono fare a meno. Non solo, in questo frangente, gli Stati sono anche garanti della rete dei poteri infrastatali, quali federazioni, regioni, comunità autonome, territori: in un certo qual modo si pongono come garanti della loro stessa frammentazione. Questo perché un solo livello di democrazia non basta: a tutela del mantenimento della stessa è posta un'architettura di molteplici poteri con investiture popolari o democratiche. A fianco dei tradizionali compiti previsti per gli organismi nazionali si aggiungono altre funzioni, in quanto occorre rispondere della sicurezza nazionale, difendere i diritti dei cittadini, erogare i servizi essenziali in modo indiscriminato e universale.

Quale sorte si può prevedere per gli Stati, così come si presentano e agiscono in questo delicato passaggio storico?

Al loro interno la frammentazione è aumentata, con il decentramento di funzioni e compiti alle periferie, d'altra parte, però, hanno acquisito peso e si sono evolute altre dinamiche, prima marginali: ad esempio, ora la politica estera è parte di quella interna, hanno preso corpo le politiche regionali e quella europea è molto più definita. Inoltre, emerge sempre più il bisogno di maggiore efficienza e di più garanzie in termini di “checks and balances”: anzi, nel prossimo decennio, saranno determinanti nel contesto della rete dei poteri globali. Insomma, nonostante la globalizzazione, non intravedo affatto il declino dello Stato.

Secondo lei, i populismi interpretano una richiesta di maggior efficienza dello Stato? Come una governance avveduta e lungimirante dovrebbe reagire a tali tendenze?

I populismi nascono sulla base di esigenze diverse, tra cui non compare quella di efficienza. Sono il prodotto della crisi dei partiti e della diffusione di vaghe aspirazioni a una impossibile democrazia diretta. La storia mostra che le forze populiste, una volta chiamate all’esercizio del potere, si sono scontrate con la complessità della macchina statale, e qui si sono arenate. Persiste poi un secondo scoglio, concettuale e strutturale: la democrazia non si esaurisce nel voto, ma consiste di altri strumenti, tesi ad attenuare l'impronta autoritaria dell'esercizio del potere: separazione di cariche e funzioni, sistemi incrociati di reciproco controllo, pluralità di istituzioni democratiche a livelli diversi (comuni, regioni, Stati, organismi sovranazionali), rispetto delle regole meritocratiche. Tutto questo implica l'acquisizione di maturità e consapevolezza in merito al principio della competenza nell’esercizio di molte funzioni, quali istruzione, sanità e amministrazione pubblica.

Nelle sue lezioni si riferisce spesso alle scienze politiche: chi sono i cultori delle scienze dello Stato? Come hanno influito e influiscono sul processo della globalizzazione?

La politica ha sempre avuto propri cultori, specialmente a partire dal XIX secolo, chiamati politologi o scienziati politici. Si dedicano alla branca delle scienze sociali relativa a partiti, parlamenti, governi, associazionismo. Contigua a questa branca del sapere è la teoria dello Stato, prevalentemente coltivate dai giuristi nell’ambito del diritto pubblico. Le attenzioni dell’una e dell’altra disciplina, da circa venti anni, sono rivolte alla globalizzazione, ne esaminano le interazioni con la società e con le strutture amministrative. L’intreccio tra le due è addirittura uno strumento essenziale allo sviluppo degli studi sulla globalizzazione. I cultori delle scienze dello Stato debbono rendersi conto che il loro studio non può che essere multidisciplinare, padroneggiando, oltre al diritto, la statistica, l’economia, la sociologia, la scienza politica.

Come immagina il potere pubblico post-pandemia e quanto conterrà di questa?

Il passaggio fondamentale è quello dalla piramide alla rete. I poteri pubblici si sono retti sul principio di gerarchia, sul modello piramidale. Ora, invece, sono articolati anche a rete, secondo un principio di equiordinazione. Il capo di un governo è, infatti, al vertice di una piramide, all'interno dei confini nazionali, ma, rispetto ai suoi omologhi, nel Consiglio europeo e in tutti gli altri organismi sovranazionali opera nel contesto di una rete, che si sottrae al principio di gerarchia e il cui ecosistema non è piramidale.

Quali implicazioni comporta sullo stato di salute degli Stati?

Mai come ora emerge la natura dinamica di quel soggetto, in continua evoluzione, che definiamo Stato. Stanno cambiando rispetto a sé stessi e nelle relazioni esterne, pertanto non è da escludere che si affermino altri e diversi poteri pubblici. Non bisogna attribuire, come è nella cultura occidentale, natura di Stato a qualunque potere pubblico, sulla scia, ad esempio, di quanto inteso per le “città-Stato” dell’antica Grecia. Tra Stato e globalizzazione c'è un rapporto di dipendenza (perché gli Stati sono destinatari di standards fissati dagli organismi globali), ma anche di comando, in quanto gli Stati, non singolarmente, ma nel loro insieme, governano le organizzazioni internazionali e i sistemi regolatori globali.

L’onda della globalizzazione è ancora in crescita o sta arretrando?

Le analisi sulla storia di questi complessi fenomeni hanno messo in luce diversi cicli: in certi periodi la globalizzazione avanza più rapidamente, in altri più lentamente. Gli stessi “sovranisti” si posizionano rispetto ad essa in modo contradditorio, respingendone alcuni aspetti e sposandone altri. Ma il nodo è che dobbiamo convivere con poteri pubblici “multitasking” o, volendo, multistrati: in ogni caso, più complessi. Quanto alla democrazia, se è vero che emergono tendenze autoritarie o antidemocratiche, è altresì vero che vi sono interessi che spingono a maggiori libertà, se non altro perché un “vicino” democratico e liberale ha il vantaggio di porsi in maniera più pacifica. E comporta minori pericoli.

di Silvia Camisasca