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Responsabilità di proteggere

· Intervento di monsignor Gallagher ·

Il dovere della comunità internazionale di proteggere quanti sono investiti da guerre, violenze, persecuzioni e sistematiche violazioni dei diritti umani — sancito dal diritto internazionale — non trova ancora effettiva e responsabile applicazione. Lo ha ricordato oggi l’arcivescovo Paul Richard Gallagher, Segretario per i Rapporti con gli Stati, intervenendo alla conferenza internazionale sul tema della «Responsabilità di proteggere alla luce della morale e del diritto», organizzata dal Pontificio Consiglio della Giustizia e della Pace, dalla Congregazione per i Vescovi e dal Pontificio Consiglio per il Dialogo Interreligioso.

Questo il testo dell'intervento.

La promozione dell’applicazione del principio della “responsabilità di proteggere” è stato sempre uno dei principi cardini dell’attività internazionale della Santa Sede e ha fatto sempre parte del suo messaggio alla comunità delle Nazioni.

La Santa Sede, com’è noto, è presente ai lavori dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite in qualità di Osservatore sin dal luglio 1964. Dal 2004, le è stato riconosciuto anche il diritto di partecipare al primo segmento dell’Assemblea, chiamato “Dibattito Generale”, dove gli Stati membri danno la propria valutazione generale delle questioni politiche più importanti ed urgenti. A partire da quel momento, la Santa Sede non ha mai mancato di formulare, in occasione del Dibattito Generale, accorati appelli a salvaguardare e tutelare le popolazioni intrappolate in situazioni di guerra e condannato con forza l’uso delle popolazioni civili e inermi come bersagli bellici.

La responsabilità di proteggere alla luce della morale e del diritto

L’insegnamento della Dottrina sociale della Chiesa

La posizione della Santa Sede, manifestata con il linguaggio politico e giuridico internazionale proprio dell’ONU, rispecchia fedelmente quanto è detto dalla Dottrina sociale della Chiesa. Il Compendio della Dottrina Sociale della Chiesa - eccellente strumento di riflessione, di studio e di lavoro offerto dal Pontificio Consiglio della Giustizia e della Pace – sottolinea, infatti, come la “responsabilità di proteggere” sia un obbligo morale primordiale della comunità internazionale nel suo insieme e dei singoli governanti e, pertanto, parte integrale della loro responsabilità davanti a Dio e della loro rettitudine di vita. Il principio di umanità, iscritto nella coscienza di ogni persona e popolo, comporta l'obbligo di tenere al riparo la popolazione civile dagli effetti della guerra (Compendio della Dottrina Sociale della Chiesa [DSC], N. 505).

Successivamente, lo stesso Compendio passa all’aspetto giuridico fondamentale: ogni singolo essere umano e ogni aggregazione umana, in forza della loro dignità, hanno il diritto ad un minimo di protezione che lo preservi, non solo dai gravissimi crimini contro l’umanità, ma anche dal crimine abominevole della guerra totale e persino dal flagello di ogni guerra (cf. DSC, N. 505). A tale diritto primario, pertanto, corrisponde un obbligo giuridico anche fondamentale per i governanti.

La parola dei Papi

I Papi Giovanni Paolo II, Benedetto XVI e Francesco hanno dedicato una parte importante dei loro insegnamenti alla “responsabilità di proteggere”, nel contesto dei riferimenti alle persecuzioni dei cristiani e di altre minoranze, della soluzione pacifica dei conflitti e della sovranità del diritto internazionale. Vorrei ricordare, in modo particolare, l’intervento alle Nazioni Unite di Papa Benedetto XVI e quello, recentissimo, di Papa Francesco.

Benedetto XVI

Benedetto XVI, nel suo intervento alle Nazioni Unite il 18 aprile 2008 ha dedicato ben due paragrafi al principio della responsabilità di proteggere, ancorandolo, appunto, ai diritti derivati dalla natura umana stessa e facendolo diventare, pertanto, primo e fondamentale obbligo dei governanti:

«Il riconoscimento dell’unità della famiglia umana e l’attenzione per l’innata dignità di ogni uomo e donna trovano oggi una rinnovata accentuazione nel principio della responsabilità di proteggere…. Ogni Stato ha il dovere primario di proteggere la propria popolazione da violazioni gravi e continue dei diritti umani, come pure dalle conseguenze delle crisi umanitarie, provocate sia dalla natura che dall’uomo. Se gli Stati non sono in grado di garantire simile protezione, la comunità internazionale deve intervenire con i mezzi giuridici previsti dalla Carta delle Nazioni Unite e da altri strumenti internazionali. L’azione della comunità internazionale e delle sue istituzioni, supposto il rispetto dei principi che sono alla base dell’ordine internazionale, non deve mai essere interpretata come un’imposizione indesiderata e una limitazione di sovranità. Al contrario, è l’indifferenza o la mancanza di intervento che recano danno reale….»

«Il principio della “responsabilità di proteggere” era considerato dall’antico ius gentium quale fondamento di ogni azione intrapresa dai governanti nei confronti dei governati: … il frate domenicano Francisco de Vitoria, a ragione considerato precursore dell’idea delle Nazioni Unite, aveva descritto tale responsabilità come un aspetto della ragione naturale condivisa da tutte le Nazioni, e come il risultato di un ordine internazionale il cui compito era di regolare i rapporti fra i popoli. Ora, come allora, tale principio deve invocare l’idea della persona quale immagine del Creatore,... »

Papa Francesco

Il concetto della “responsabilità di proteggere” è anche presente lungo tutto il discorso di Papa Francesco all’ONU lo scorso 25 settembre che, in sintonia con il Suo predecessore, poggia sul diritto naturale: «Il compito delle Nazioni Unite, – dice Papa Francesco - … può essere visto come lo sviluppo e la promozione della sovranità del diritto, sapendo che la giustizia è requisito indispensabile per realizzare l’ideale della fraternità universale »«la limitazione del potere è un’idea implicita nel concetto di diritto. Dare a ciascuno il suo, secondo la definizione classica di giustizia, significa che nessun individuo o gruppo umano si può considerare onnipotente, autorizzato a calpestare la dignità e i diritti delle altre persone singole o dei gruppi sociali ».

Tale affermazione fondamentale, porta Papa Francesco a ribadire che «la guerra è la negazione di tutti i diritti e una drammatica aggressione all’ambiente…», e a rinnovare l’appello rivolto ai responsabili della comunità internazionale il 9 agosto 2014: «… la più elementare comprensione della dignità umana [obbliga] la comunità internazionale, in particolare attraverso le norme e i meccanismi del diritto internazionale, a fare tutto il possibile per fermare e prevenire ulteriori sistematiche violenze contro le minoranze etniche e religiose” e per proteggere le popolazioni innocenti”» (Discorso di Papa Francesco all’ONU, 25 settembre 2015).

La Dottrina Sociale della Chiesa ricorda che, in simili casi, se tutti gli altri mezzi a disposizione si dovessero rivelare inefficaci è « legittimo e persino doveroso impegnarsi con iniziative concrete per disarmare l'aggressore » (CDS, 506 e Giovanni Paolo II, Messaggio per la Giornata Internazionale della Pace 2000 ). Quasi con le stesse parole, Papa Francesco affermò: «…dove c’è un’aggressione ingiusta, posso soltanto dire che è lecito fermare l’aggressore ingiusto… I mezzi con i quali si possono fermare, dovranno essere valutati….[tuttavia] … Una sola nazione non può giudicare come si ferma un aggressore ingiusto… [ci sono oggi le] Nazioni Unite: là si deve discutere… Fermare l’aggressore ingiusto è un diritto dell’umanità, ma è anche un diritto dell’aggressore, di essere fermato per non fare del male» (Papa Francesco, Conferenza Stampa nel volo di ritorno da Seoul, 18 agosto 2014).

Il necessario sviluppo giuridico all’ONU

L’obbligo di intervenire in questi casi estremi non è soltanto un obbligo morale, ma è un vero obbligo giuridico per la Comunità internazionale, corrispondente ai diritti fondamentali alla vita e al rispetto della dignità dei singoli e all’identità dei popoli.

Nel Preambolo della Carta delle Nazioni Unite, la Comunità internazionale ha, infatti, assunto tale obbligo, nell’impegnarsi a salvare le future generazioni dal flagello della guerra e nel riaffermare la fede nei diritti fondamentali dell’uomo e nella dignità e nel valore della persona umana. Manca tuttavia, una formulazione chiara dei mezzi giuridici di applicazione del principio, nel senso di una normativa che espliciti il modo concreto di attuazione e regoli l'eventuale uso della forza, sotto la guida e il controllo della comunità internazionale.

Perciò, le Nazioni Unite hanno oggi il compito ineludibile di interpretare le indicazioni giuridiche della propria Carta e, se necessario, di sviluppare una nuova normativa adatta alle sfide presenti. Come affermava il Segretario di Stato, l’Em.mo Cardinale Pietro Parolin, nel suo intervento al Dibattito Generale della 69a sessione dell’Assemblea Generale, il 29 settembre 2014: «…deve esserci una disponibilità autentica ad applicare scrupolosamente gli attuali meccanismi del diritto, restando allo stesso tempo aperti alle implicazioni di questo momento cruciale…. Questa disponibilità, laddove viene espressa in modo concreto attraverso nuove formulazioni giuridiche, certamente porterà una rinnovata vitalità alle Nazioni Unite. Aiuterà anche a risolvere conflitti gravi, siano essi in atto o latenti, che ancora colpiscono alcune parti dell’Europa, dell’Africa e dell’Asia, e la cui risoluzione definitiva richiede l’impegno di tutti».

Personalmente, ho avuto modo di dar seguito alle parole del Santo Padre Francesco e del Suo predecessore e ai suggerimenti del Cardinale Segretario di Stato dell’anno scorso, nel mio recentissimo intervento al Dibattito Generale della 70a sessione dell’Assemblea Generale, il 3 ottobre scorso. In quell’occasione, a nome della Santa Sede, ho suggerito due linee di riflessione sull’esercizio della “responsabilità di proteggere” e sul “rispetto del diritto internazionale”.

Ho ricordato come il principio della “responsabilità di proteggere”, che impegna innanzitutto gli Stati e sussidiariamente la Comunità internazionale, o i gruppi regionali di Stati, sembra oggi indiscusso. Ne è prova l’unanime adesione alle conclusioni del Vertice mondiale 2005 (cfr. A/RES/60/1, “2005 World Summit Outcome”).

Tuttavia, la realtà è che non risulta facile metterlo in opera, anche perché la sua attuazione spesso si scontra con un’interpretazione letterale e stretta del principio di non intervento sancito dal paragrafo 7° dell’articolo 2 della Carta delle Nazioni Unite, e con il sospetto, storicamente fondato, che si voglia usare la scusa di un intervento umanitario per calpestare il principio di sovrana eguaglianza dei membri dell’ONU, stabilito dal paragrafo 2° dello stesso articolo della Carta.

Nonostante ciò, atteso l’inaccettabile costo umano dell’inazione, la ricerca di effettivi mezzi giuridici per l’attuazione del principio deve essere una delle più urgenti e centrali priorità delle Nazioni Unite. A tale scopo, servirebbe che gli Stati, nell’Assemblea Generale, nel Consiglio di Sicurezza e negli altri Organi delle Nazioni Unite, potessero identificare criteri chiari ed efficaci per l’applicazione del principio, compreso il modo di assicurare un esercizio responsabile del diritto di veto dei membri permanenti del Consiglio di Sicurezza, e per la relativa ed esplicita integrazione delle gravi emergenze umanitarie nel capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite. Anche facendo leva sulla ricca esperienza dell’Organizzazione in materia di peacekeeping, di peacebuilding e di altre operazioni a scopo umanitario delle Nazioni Unite e delle Agenzie dipendenti, si dovrebbero trovare modi efficaci e rapidi per attuare le eventuali decisioni relative alla “responsabilità di proteggere”.

A proposito della possibilità di bloccare le decisioni delle Nazioni Unite, per motivazioni politiche o per sfiducia riguardo alle intenzioni altrui, il Santo Padre Francesco segnalava nel suo intervento all’ONU che «…la riforma e l’adattamento ai tempi sono sempre necessari, progredendo verso l’obiettivo finale di concedere a tutti i Paesi, senza eccezione, una partecipazione e un’incidenza reale ed equa nelle decisioni. Questa necessità di una maggiore equità, vale in special modo per gli organi con effettiva capacità esecutiva, quali il Consiglio di Sicurezza…»

Responsabilità di compiere il diritto internazionale

Il secondo elemento richiamato dai conflitti attuali e dalla crisi umanitaria da essi causati è ciò che possiamo chiamare la “Responsabilità di compiere il diritto in vigore” nelle risposte alle crisi globali o regionali. Ciò esige, innanzitutto, una sincera e trasparente applicazione dell’articolo 2° della Carta delle Nazioni Unite. Il principio di non intervento, sancito dal paragrafo 7° di tale articolo, insieme con i paragrafi 3° e 4°, esclude ogni azione unilaterale di forza contro un altro membro delle Nazioni Unite ed esige il pieno rispetto dei Governi costituiti e riconosciuti secondo il diritto.

L’articolo 2°, tuttavia, non può diventare un alibi per i gravi attentati ai diritti umani. L’esperienza dei 70 anni di vita dell’ONU ha dimostrato sufficientemente che le gravi mancanze contro la dignità umana da parte dei Governi possono raddrizzarsi e risolversi tramite un’azione pacifica di denuncia e di persuasione, portata avanti in modo perseverante dalla società civile e dagli stessi Governi. Nel caso, poi, che gli attentati contro i diritti umani persistano e si veda necessario qualche ulteriore intervento, non vi è altra strada che l’applicazione delle misure dei capitoli VI e VII della Carta delle Nazioni Unite.

La Carta dell’ONU ha bandito definitivamente concetti quali la “guerra preventiva” e, molto più ancora, i tentativi di ridisegnare aree geografiche e distribuzione dei popoli in funzione di pretesi principi di sicurezza. Parimenti, la più palese e accessibile comprensione del paragrafo 4° dell’articolo 2° della Carta esclude ogni intervento di Stati terzi a favore di un gruppo o dell’altro in una situazione di conflitto civile. Con l’adesione all’ONU, gli Stati accettano che la sua Carta diventi la norma costituzionale di tutta la costruzione normativa internazionale. Inoltre, il principio cardine del diritto internazionale “pacta sunt servanda” non è una tautologia ma è l’affermazione della supremazia del diritto (rule of law) e dei principi di rispetto e fiducia reciproca.

Occorre un serio esame di coscienza per assumersi la parte di responsabilità che certi interventi unilaterali possono aver avuto nella crisi umanitaria che oggi colpisce il mondo. Come ha recentemente ricordato il Santo Padre: … «In tal senso, non mancano gravi prove delle conseguenze negative di interventi politici e militari non coordinati tra i membri della comunità internazionale » (Papa Francesco, Visita alla Sede dell’O.N.U, paragrafo 21). La crisi attuale, pertanto, richiama ad un rinnovato impegno per applicare il diritto in vigore e per sviluppare nuove norme, anche per poter debellare il fenomeno del terrorismo internazionale nel pieno rispetto del diritto.

Le affermazioni sulla sovranità del diritto, sulla ricerca di mezzi pacifici per risolvere i conflitti, e sui modi di legittimare un eventuale uso internazionale della forza, che ho potuto esporre recentemente alla 70a sessione dell’Assemblea Generale, non sono altro che un’eco delle parole del Santo Padre pochi giorni prima:

«…bisogna assicurare il dominio incontrastato del diritto e l’infaticabile ricorso al negoziato, ai buoni uffici e all’arbitrato, come proposto dalla Carta delle Nazioni Unite, vera norma giuridica fondamentale. L’esperienza dei 70 anni di esistenza delle Nazioni Unite, in generale, e in particolare l’esperienza dei primi 15 anni del terzo millennio, mostrano tanto l’efficacia della piena applicazione delle norme internazionali come l’inefficacia del loro mancato adempimento. Se si rispetta e si applica la Carta delle Nazioni Unite con trasparenza e sincerità, senza secondi fini, come un punto di riferimento obbligatorio di giustizia e non come uno strumento per mascherare intenzioni ambigue, si ottengono risultati di pace. Quando, al contrario, si confonde la norma con un semplice strumento da utilizzare quando risulta favorevole e da eludere quando non lo è, si apre un vero vaso di Pandora di forze incontrollabili, che danneggiano gravemente le popolazioni inermi, l’ambiente culturale, e anche l’ambiente biologico».

Le esigenti e profonde parole di Papa Francesco e del Suo predecessore mostrano come l’insegnamento della Chiesa riguardo all’azione politica internazionale e alla stessa attività internazionale della Santa Sede mettono la “responsabilità di proteggere”, il rispetto del diritto e lo sviluppo di una vera cultura giuridica internazionale al centro degli sforzi per la pace e, conseguentemente, per lo sviluppo umano integrale.

Non mancano, senza dubbio, moltissime voci nella società civile che si riconoscono nella voce della Santa Sede. Non mancano nemmeno governanti e politici che desiderano lasciarsi guidare sempre da una coscienza retta. E’ da augurarsi che siano sempre di più quelli che non solo manifestano il loro accordo con gli insegnamenti del Santo Padre, ma anche che trovano la forza, la decisione e la perseveranza per attuarli; quella “perpetua e costante volontà” di cui parlava Papa Francesco, per il bene e lo sviluppo armonico e pacifico di tutti i popoli.  

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07 dicembre 2019

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